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日前，住建部和國家發展改革委聯合發出《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（征求意見稿），這是繼2017年底發布首次征求意見稿之后的第二次征求意見（以下簡稱征求意見稿）。此稿規定基于初步設計（概算）發包，符合上位法及國家基本建設程序規定等，比第一稿基于可研、方案發包更合法合規，更客觀規范，值得點贊。
近年來，也許是受工業領域EPC/DB的影響，“房屋建筑工程總承包”走入誤區。事實上，國際上房屋建筑較少用這種發包模式，因此對“一帶一路”、“走出去”并無實際意義。建議正本清源，慎終如始，借此次征求意見之際，正確區分全過程工程咨詢與工程總承包，制訂《招標圖技術設計文件編制深度規定》，并在此基礎上，重新定義“房屋建筑工程總承包”的概念和邏輯，推出適應房屋建筑特點的工程總承包制度政策。
房屋建筑不適合推行工程總承包
中設協項目管理與工程總承包分會會長榮世立曾撰文指出，工程總承包必須具備四個“硬條件”，一是固定總價，二是單一責任主體，三是設計為主導，四是設計施工的深度融合，如此才能體現設計產生的核心價值。反觀現實中不管是設計企業還是施工企業，亦或是很多的“聯合體”，從事房屋建筑的工程總承包，均不能滿足以上四點要求。另外，研究FIDIC之銀皮書（EPC）、橘皮書（DB）發現，EPC/DB適用于以工藝為設計核心的工業項目，如火電廠、年產1000萬噸腈綸、年產500萬噸煉化項目等，并不適合用于房屋建筑項目。
國際上，有些國家的部分房屋建筑項目，也有采用設計-施工總承包模式。但一是項目多系標準化、簡單不復雜的項目，如美國大量的木結構房屋；二是合同價格為“成本+酬金”計價方式，如IPD建造模式（甲方、設計方、施工方在設計、采購、施工、管理等方面的高度融合），但這需要高度的法治和誠信做基礎，并不適合于現階段我國的國情。而且，國際EPC/DB模式下投資業主方一般無須委托設計顧問方，但是，為了加強投資和項目管控，我國實行的工程總承包的甲方，均聘請、委托了項目管理、咨詢甚至設計方，形成畫蛇添足、非驢非馬的畸形項目管理模式。
發包圖的深度要明確
征求意見稿中提出的發包階段是：企業投資項目在核準或備案后，政府投資項目原則上在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包。在哪個階段發包影響到工程報價的可靠性。現行《建筑工程設計文件編制深度規定》等制度法規將設計階段劃分為：項目可研（含估算）、方案設計、初步設計（含概算）、施工圖設計（含預算）、專項設計（如幕墻、基坑與邊坡支護、建筑智能化）等階段。事實上施工招標這一階段的工程設計定義文件應包括：招標圖技術設計+技術規格書（含材料品牌范圍）+工程量清單+招標文件。因為只有具備了這樣的深度，報價才具有可比性。建議修訂現行《建筑工程設計文件編制深度規定》，增加“招標圖技術設計”階段，或專門制訂《招標圖技術設計文件編制深度規定》，作為工程總承包發包的基礎。也需要盡快提升以建筑師為代表的廣大設計、造價、項目管理人員的綜合素質以及設計咨詢單位對技術、經濟、材料、管理等的統合能力。此外，施工圖的深度對應國際上的技術設計（DD），均是由設計方完成，并不是由施工方完成的，而施工方完成的施工詳圖或叫施工深化設計圖或加工圖，在國際上稱作WD或SD，在我國多年來也是如此，模式基本一致。
但事實上，根據房屋建筑工程的建造邏輯和建筑市場交易規則，房屋建筑工程總承包要實現固定總價、競爭報價，設計深度就必須達到“招標圖技術設計”（即擴大初步設計或現行施工圖）的深度。而基于初步設計（概算）發包，由于設計深度未達到“招標圖”深度，可計價性、可招標性均不足，使得招標方難以編制招標工程量清單，投標方也無法做出靠譜的報價。
費率招標應廢止
征求意見稿中提出的合同價格形式是“建設單位和工程總承包單位依據住房和城鄉建設主管部門制定的工程總承包項目計價規則，在合同中約定工程總承包計量規則和計價方法。”經調研，在房建和市政領域推行工程總承包兩年來，各地區基于可研、方案的發包方式，都是原建設部在2000年早已明文禁止的“費率招標”，即報價是在總投資估算額的基礎上下浮幾個百分點這種簡單、粗略的方式，而非以市場價和企業的能力來比價，或以抬高費率再降基點，或者在過程中不斷追加工程量和投資，事實上形成了一種“后計價”模式，既不科學也不合理，完全沒有體現工程總承包“固定總價”控制投資總額的既定目標。據多地實際工程測算，在這種費率下浮模式下，業主方工程造價將增加20%左右甚至更高，定量定價、工程結算難，扯皮嚴重，延誤工期，過度設計和設計浪費嚴重，投資方有“項目失控”的普遍現象。為此某自貿區已果斷“叫停”這種工程發包模式。
著力發展全過程工程咨詢
與工業設計企業的改革發展道路完全不同，建筑設計企業唯有發展全過程工程咨詢、建筑師負責制、建筑設計事務所等，才是市場化、國際化的正確道路。但是，過去兩年來，設計企業與施工企業以聯合體或轉、分包模式，做了一些房建工程總承包，設計企業熱衷于承攬“費率下浮”式工程總承包項目，目的是拿到“工程總承包”合同后，將施工予以分包（實為轉包），拿“幾個點”的巨額“管理費”，并未體現出設計主導、“設計、施工深度融合”的初衷，顯然偏離了智力服務這一主業定位，已影響到設計咨詢行業的健康發展。據此，征求意見稿引導建筑設計企業重點發展智力服務型的設計咨詢業務，促使設計企業、施工總承包企業“塵歸塵，土歸土”協調發展，有助于引導設計咨詢企業聚焦全過程工程咨詢，轉型發展業主方工程控制與管理顧問，攜手施工承包企業共同“走出去”，這無疑是正確的，也完全與國際接軌。
本文來源：建筑時報 2019—06—11
作者：王宏海
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