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智慧城市的概念誕生于2008年底。2009年開始，中國的智慧城市建設和發展也正式拉開了帷幕。智慧城市的服務對象、服務內容非常廣泛，但核心主線是“利用信息通信技術”提升城市服務質量。客觀地看，中國這些年來對智慧城市發展歷程的探索，仍然只是一個短暫的實驗階段。可以說，智慧城市在中國依然還未走出“盲人摸象”的過程。
三大核心問題有待解決
智慧城市到底是什么？智慧社會、智慧城市、數字鄉村等概念怎么才能更好地融合？智慧城市的理念和內涵極其寬泛。實際上其中很多的核心問題，例如互聯互通、信息共享、業務協同，真正破題的依然很少。總體來看，智慧城市在深化發展中面臨三大核心問題。
第一，缺乏對智慧城市理念、內涵的科學統一認識
很多人仍然站在不同的視角看智慧城市。就像盲人摸象一樣，有人看到的是數字政府，有人看到的是城市治理，有人看到的是新基建，有人看到的是惠民服務，有人看到的是產業經濟，有人看到的是5G、區塊鏈……
那么智慧城市的理念和內涵到底是什么？我們知道，在國際上，ITU-T（國際電聯標準部門）、ISO都提出了各自有關智慧城市的定義。2014年，國家新型城鎮化規劃提到推進智慧城市建設的內容。在智慧城市重點方向的表述上，采用我提出的“五化”表述，并完善擴展為“六化”，即信息網絡寬帶化、基礎設施智能化、規劃設計數字化、公共服務便捷化、社會治理精準化、產業發展現代化。
2016年之后，國家提出新型智慧城市概念，強調以數據為驅動，以人為本、統籌集約、注重實效。信息共享方式從運動式向依職能共享轉變，推進方式逐步形成政府指導、市場主導的格局。未來10年，智慧城市的內涵將從信息通信技術為主融合跨界到政治、法律、管理制度、流程規范中，并從這些方面得到支撐和保障。
由此可見，隨著智慧城市建設的深化和發展，對于智慧城市的理念和內涵的認識也將隨之逐步深化。
第二，缺乏有效的智慧城市頂層設計理論和方法
通過13年的發展，大家越來越認識到智慧城市是一個開放復雜巨系統。
過去，電子政務是以中央部委和各個地方的部門為單位來開展建設，各掃門前雪。2002年定義的兩網一站四庫十二金系統，就是以中央政府的十二個縱向條線的垂直系統來建設電子政務。
今天，智慧城市是以城市為載體，橫向進行的一種建設。過去縱強橫弱。今天智慧城市要做到橫也強，要橫向暢通，涵蓋城市所有角落、每個部門、每個區縣。不能夠簡單說水務做好了，城管做好了，就是智慧城市。智慧城市是一個全局優化工程，要站在城市全局維度上實現全局最優、經濟最優、治理最優、民生最優、產業最優。但每個部門和局部可能不一定是最優的，因為全局最優不等于局部最優的組合。要實現整體最優，需要在各個部門之間進行利益重組，特別是以數據和信息為代表的利益、權利、資源配置重組，所以需要一個更好的復雜巨系統的理論和方法。
強化智慧城市的頂層設計，需要盡快出臺國家層面的新時期新型智慧城市建設的指導意見，闡明我國新型智慧城市的推進思路、發展目標、重點任務、保障措施、改革要求等，為今后一段時間里我國新型智慧城市建設發展指明方向、描繪藍圖，并通過國家新型智慧城市評價等方式來提供更加具有操作性的建設指導。
第三，缺乏可持續性的動力機制和長效運營發展模式
目前，我國新型智慧城市建設進步迅速，“云戰疫”“健康碼”“云監工”等成為疫情防控的“利器”。但是，實踐中也暴露出不少短板。特別是疫情之后，大家深有感觸。如果只是花錢建設智慧城市，但卻不去管它是不是能夠運營，是不是能夠用智慧城市的杠桿去帶動數字經濟。這樣的智慧城市在中國是越來越行不通的。因此，智慧城市需要探索如何長效發展。優化新型智慧城市的生態，可以通過政府引導，鼓勵政企合作、多方參與，創新智慧城市建設和運營模式，實現智慧城市建設項目的可持續健康運營，著力提高民眾體驗的滿意度。同時，要通過體制機制創新，形成數據治理、數據開發的數據安全利用機制，釋放城市數據要素活力。面向數據跨地域協同的實際需求，結合我國城市群（帶）發展和城鄉一體化發展的戰略規劃，將若干中心城市的先進治理能力擴展到整個區域，實現鄰近區域的數據打通和業務協同，促進城鄉數據公共服務的均等普惠。
五大發展不平衡和不充分有待優化
除了三大核心問題，智慧城市的發展有五大不平衡和不充分的具體表現。
第一，技術走在管理前面
技術發展非常快，物聯網、云計算、大數據、人工智能、寬帶城市、智能制造、互聯網+、信息消費、信息惠民、量子科技等層出不窮。但是政府和一些行業部門的管理能力滯后是短板。技術已經走到了信息時代，人工智能成為新的生產力，區塊鏈成為新的生產關系，數據成為新的生產資料和生產要素，云計算成為新的生產工具，5G、物聯網成為新的生產環境，軟件和算法正定義新的生產方式，但很多政府工作人員、行業人員，包括很多百姓仍然停留在農業時代或者是工業時代的思維里。智慧城市不應該是技術驅動，應該是業務驅動。帶來城市各方面管理能力的提升，社會文明素質的提升，這是根本要義。技術只是手段。智慧城市要解決技術和管理如何同步的問題，需要讓大數據局成為一個有信息和數據管理權利的局，大數據局應該是未來所有城市的大局。否則它就不可能做到有效的協調。
第二，實踐走在政策前面
技術應用都推進得非常快，但政策上還有很多的規則要重新設計。例如對數據的管理規則，誰來代表政府來管理所有的委辦局匯集起來的政務大數據？數據所有權解決之后，再說它的使用權。如何通過運營公司跟其他企業分門別類地推動建設，把數據從資源變成資產、變成資本？如何交易？怎樣用它獲利？目前相關政策和規范體系還具有非常大的完善空間。
第三，企業走在政府前面
很多智慧城市有效果，是有企業不遺余力作為火車頭帶動的結果，但走得很艱難，也不容易持久。當前很多部門對信息化建設是很不積極的。因為對他來講增加了很多麻煩，改變了過去的工作范式，要適應很多新東西。所以，政府如何在當前信息化浪潮中真正地提高每位公務員、每位行政事業單位人員的信息能力和信息素質，也是極為重要的。否則，有再好的平臺，但仍然用老的方式做，智慧城市永遠無法達成。
第四，建設走在運營前面
基本上，我國的智慧城市建設仍然是以建為主，缺乏運營思維。未來的智慧城市建設，第一位的規劃是運營規劃。如果沒有想清楚未來誰來運營、怎么運營、怎么增值的話，那寧可就先不要建。沒有以終為始的設計，盲目的項目建設，技術推動，未來會存在資源重復建設、鋪張浪費甚至沒有效果的潛在風險。
第五，期望走在時效前面
談論智慧，愿景都非常好。但回到現實世界里，感受度都較少。智慧要真正落地，可感知，讓老百姓真正有獲得感。
后疫情時代，智慧城市建設五方面發力
過去的20年是中國互聯網產業、應用、技術不斷驚艷世界的20年。未來20年，抓住發展機遇，與時代同頻共振，城市智慧化將持續驚艷世界。互聯網將從信息互聯網、消費互聯網轉向價值互聯網和產業互聯網。從“互聯網+”轉向“智慧+”，是一個必然的發展趨勢。特別是經過疫情這場洗禮，不僅成為數字化快速推進的重要機遇，而且完成了全中國數字化的概念普及。后疫情時代如何來推動智慧城市發展？我認為要從以下五個方面發力：
第一，需求上，去虛向實、去偽存真
智慧城市要解決真問題、真痛點、真需求。過去無論是在電子政務和行業信息化方面，都有很多的弱需求、偽需求，說起來很好，最后卻沒有效果。所以過去有很多的項目，往往在驗收之日、竣工之日就是這個系統死亡之時。所以智慧城市一定要變成城市生命體的一部分，然后持續地來發揮它對需求的適配作用。
第二，使命上，以人為本、開放惠民
智慧城市建設要以老百姓需求作為第一出發點。沒有市民和企業的參與，沒有來自市民和企業的需求，就沒有智慧城市。智慧城市未來的深度設計、深入開發、深度運營，要進一步挖掘人和企業的需求，惠及大家。
第三，價值上，效果導向、效益導向
過去太多的智慧城市項目沒有直接的項目效果，沒有顯著的經濟和社會效益，這需要重點轉變。
第四，品質上，平戰結合、聰慧敏捷
智慧城市的數據，應該是實時鮮活的數據。不只是平時可以做一些可視化的展示，更重要的是要做一些實時的決策指揮、應急管理，真正實現牽一發動全身的敏態管理。
第五，形態上，以終為始、長效運營
智慧城市如果僅靠每個部門向財政局要固定的甚至每年被削減的所謂運營經費，這種模式一定是不可持續的。一定要通過智慧城市運營，數據的運營，形成產業收費，效果收費，對經濟持續拉動，自我造血，構成內循環。
智慧城市未來發展的六個關鍵啟示
第一，智慧城市是要面向運營，而不是簡單地建設
未來的規劃建設一定要以運營為主，有內生的造血功能，才能夠行穩致遠，否則可能曇花一現。如何能真正走得遠？要有運營的模式，要有內生動力機制。不管誰當領導，這個系統都在轉。因為它是在為人民服務。人民城市人民建，人民城市為人民。而且，通過這樣的運轉才能真正帶來產業。為什么過去大家對智慧城市經常會有些批評？因為它帶不來產業，它只能花錢。所以我為用數據的運營、服務的運營、產業的運營這樣的支撐來形成未來的縱向的信息服務業，打造智慧城市運營商，是未來智慧城市必須要走的。不管是誰來做，肯定有人會把這個體系建立起來，否則，未來中國智慧城市就不可能再搞了。它一定就沒有出路了。未來智慧城市再往前發展，必須要形成智慧城市運營商，形成智慧城市運營業和服務業。
第二，智慧城市不是城市的簡單信息化
它基于信息化又高于信息化，是城市發展方式的智慧化，是新一代信息技術對城市的發展范式進行重塑和再造。
如果只是把原有的模式用數字化改造一遍，還是原有系統的這種加固，這不是智慧城市。智慧城市是要用技術來倒逼城市一些不合理的秩序重新構建。它本質上是改革創新系統工程，要以自我革命的精神進行場景再造、業務再造、管理再造和服務再造。因此，要用更廣義的思維去考慮未來的智慧城市建設，不能簡單只是數字化，只是技術賦能。技術的背后要為老百姓的衣食住行、生老病死、安居樂業提供直接服務。
第三，未來的發展應該以人為本，模式翻轉
過去是站在政府側服務端考慮老百姓需求，現在要做供給側改革，用老百姓的需求來決定智慧城市做什么、建什么、怎么做、怎么建、怎么管。如同今天智能制造的C2M（Customer-to-Manufacturer，用戶直連制造），客戶需要什么樣的襯衫，然后廠家才制造什么樣的襯衫，并且做到零庫存。未來的智慧城市也要讀懂老百姓和企業的需求，從設計上說是要翻轉過來，以用戶為主導和切入點來決定城市的平臺提供什么樣的功能和服務。
第四，縱向垂直到橫向融通的轉變，進一步提升橫向管理協調機制
智慧城市不是做縱向系統建設，要橫向打通各個部門之間的壁壘來為城市的發展服務。把過去中央各部門的縱向垂直系統，跟今天城市橫向融通的建設，做好銜接和配合。既要符合中央部門的一些縱向管理要求，同時要最大限度地為地方的經濟社會提供服務。
這么做會給城市帶來的核心的制約是什么？就是要進一步地提升城市橫向管理協調機制。智慧城市不是在給每個委辦局按縱向去加固，而是在城市級橫面上實現統籌，實現業務協同。智慧城市建設的進度和水準要與城市級的管理協調水平相匹配。賦予多大的統籌協調的能力，才能做多大的智慧城市。如果不適配，最后肯定會出現前面談到的五個不協調的問題。要強化橫向的管理協調機制的建設，就是要進一步加強大數據局和各部門各個區縣聯動的機制。這種聯動的機制包括資金、項目、人才和運營方式的聯動。統籌協調能力提升了，技術平臺才能真正的實現應用層面上的效果提升。這就是大城市宜做“小智慧”，小城市宜做“大智慧”的意思。如果城市級的管理協調機制建設不到位，就不要大面積去做所謂的智慧城市建設，做的越多可能未來就錯的越多，或者未來整合的時候難度越大。
第五，智慧城市是構建敏態系統，用數據驅動來實現全程、全時、全模式、全響應的靈活敏捷
這與過去那種各行其是，各自為政，分兵把守的模式有根本不同。過去城市一個道路塌陷，副市長或者秘書長要把10多個委辦局的領導叫在一起開協商會。因為什么呢？路面塌陷涉及的管線問題，其數據存儲在不同部門，領導班子要進行集體協商。現在智慧城市通過整合實現所有部門數據構建聯動機制，快速地妥善處理。所以智慧城市下一步要實現敏態系統。打通數據血液，更好地聯動應用需求，打造核心動力。城市要牽一發動全身，動態地為市長和市民提供需要的數據，把復雜留給系統，把簡單留給用戶，靈活敏捷，精準管理。
第六，城市是一個有機體、生命體和智能體，它不斷生長持續演化
智慧城市建設不可能一蹴而就。它是要實時優化的。沒有最智慧只有更智慧。要把握城市發展規律和生命體征，堅持系統性謀劃，革命性再造，持久性攻堅，加強頂層設計，聚焦重點難點，創新推進機制，長效持續發展。智慧城市，首先要讀懂城市，用生命的觀點，發展的觀點來看待城市的持續演化。現在上百個城市在搞城市大腦。在這個過程中，要有清晰的城市生命認知，不能以為搞一個數據中心，搞點所謂的模型，搞點場景就是大腦，就是智慧城市。那就是貶低了大腦，貶低了智慧。大腦代表數據集中、算法集中和模型集中，但除了大腦的中樞系統以外，末梢神經這些單元是否能夠更加智能？邊緣計算，區塊鏈，其他的一些運動神經系統的能力是否足夠？智慧城市不只是建一個大集中的智能中樞，而是到了區縣，到了終端，到了場景，而是到了工業現場的本地化以后，它是不是智能的，是不是高效的，是不是協同的。把所有的數據，所有的功能全部集中在一個城市大腦上，但是沒有肢體，沒有神經，沒有終端末端，這就不是有機體，更不是智能體。所以要通過各層面，包括應用來實現一種整體性的建設，實現更好的協調。
數字決定命運，智慧引領未來。智慧城市將通過更多的數據匯聚，包括經驗匯聚、方法匯聚，來實現更好的感知、協同、洞察和創新，實現城市治理模式突破、產業模式突破、服務模式突破和發展理念突破，發揮智慧的真正價值。智慧城市是個養孩子的過程，科學施策，循序漸進，久久為功，城市一定會更加美好。
（作者：單志廣，國家信息中心信息化和產業發展部主任、智慧城市發展研究中心主任；來源：《ICT新視界》2021年第2期（4期/每年），總第31期）
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