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2019年6月中辦、國辦發文允許專項債券作為符合條件的重大項目資本金后，在政府與社會資本合作（PPP）業界引發樂觀預期。過去近一年半來，不時有部分咨詢機構稱此舉有助于解決PPP項目資本金不足的問題。對一問題，財政部近日給出答案。
財政部在回復甘肅省部分人大代表“關于將部分收費公路專項債券作為PPP項目政府方資本金使用的建議”時表示：這種模式雖有利于帶動大規模投資，但容易產生財政兜底預期、層層放大杠桿，風險相對較大；且操作層面存在較多挑戰。此外，按照《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）規定，PPP項目不得出現以債務性資金充當資本金的行為。
這一回復意味著部分咨詢機構所稱的“專項債券可以用作PPP項目資本金”，甚至“符合（專項債作項目資本金）條件的無外乎PPP項目”，并不符合監管要求。
在允許專項債券作項目資本金的文件發布不久，接近財政部人士作出類似表態，稱這一政策跟PPP沒有關系。PPP項目需要成立SPV（特殊目的公司），其資本金來源往往是各種基金層層嵌套，政府需要從財政資金中安排的股權投資、運營補貼、配套投入，都不符合專項債作資本金支持的范圍。“PPP項目與文件要求的政府直接投資的實體項目，并不是一回事。”
按照相關規定，專項債券可作資本金的項目要符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，且在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件。
最初集中在國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣四大領域，2019年9月擴展到鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎設施，城鄉電網、天然氣管網和儲氣設施等能源項目，農林水利、城鎮污水垃圾處理等生態環保項目，職業教育和托幼、醫療、養老等民生服務，冷鏈物流設施、水電氣熱等市政和產業園區基礎設施等十大領域。
2020年，各地專項債券用作項目資本金規模占比從此前的20%提高至25%。
根據財政部的數據，截至2020年9月，各地已有近3000億元專項債券用作鐵路、軌道交通、農林水利、生態環保等領域符合條件的重大項目資本金。
財政部對十三屆全國人大三次會議
第7295號建議的回復
財預函〔2020〕124號
唐曉明等8名代表：
你們提出的關于將部分收費公路專項債券作為PPP項目政府方資本金使用的建議收悉，現答復如下：
一、地方政府專項債券支持甘肅情況
自2015年新預算法實施以來，每年大幅增加甘肅省的新增地方政府專項債務限額規模。2015-2020年，經國務院批準，分別下達甘肅省新增專項債券額度25億元、25億元、158億元、204億元、368億元、614億元，年均增長90%。下一步，分配以后年度地方政府債務限額時，在有效防范風險的前提下，積極加大對甘肅省支持力度，促進甘肅省經濟社會發展。
二、關于將部分收費公路專項債券作為PPP項目政府方資本金問題
按照國務院常務會議部署，專項債券作為符合條件重大項目資本金的領域已由4個進一步擴大為10個，其中包括收費公路。甘肅省可在國務院確定的比例內將收費公路專項債券用作符合條件的重大項目資本金。
對于將專項債券作為PPP項目資本金的問題,這種模式雖有利于帶動大規模投資，但容易產生財政兜底預期、層層放大杠桿，風險相對較大；且操作層面存在較多挑戰。此外，按照《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）規定，PPP項目不得出現以債務性資金充當資本金的行為。
感謝你們對財政工作的關心，歡迎再提寶貴意見。
聯系單位及電話：財政部預算司 010-68551433
財 政 部
2020年9月8日
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