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2019年6月中办、国办发文允许专项债券作为符合条件的重大项目资本金后，在政府与社会资本合作（PPP）业界引发乐观预期。过去近一年半来，不时有部分咨询机构称此举有助于解决PPP项目资本金不足的问题。对一问题，财政部近日给出答案。
财政部在回复甘肃省部分人大代表“关于将部分收费公路专项债券作为PPP项目政府方资本金使用的建议”时表示：这种模式虽有利于带动大规模投资，但容易产生财政兜底预期、层层放大杠杆，风险相对较大；且操作层面存在较多挑战。此外，按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）规定，PPP项目不得出现以债务性资金充当资本金的行为。
这一回复意味着部分咨询机构所称的“专项债券可以用作PPP项目资本金”，甚至“符合（专项债作项目资本金）条件的无外乎PPP项目”，并不符合监管要求。
在允许专项债券作项目资本金的文件发布不久，接近财政部人士作出类似表态，称这一政策跟PPP没有关系。PPP项目需要成立SPV（特殊目的公司），其资本金来源往往是各种基金层层嵌套，政府需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入，都不符合专项债作资本金支持的范围。“PPP项目与文件要求的政府直接投资的实体项目，并不是一回事。”
按照相关规定，专项债券可作资本金的项目要符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，且在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件。
最初集中在国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气四大领域，2019年9月扩展到铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利、城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施、水电气热等市政和产业园区基础设施等十大领域。
2020年，各地专项债券用作项目资本金规模占比从此前的20%提高至25%。
根据财政部的数据，截至2020年9月，各地已有近3000亿元专项债券用作铁路、轨道交通、农林水利、生态环保等领域符合条件的重大项目资本金。
财政部对十三届全国人大三次会议
第7295号建议的回复
财预函〔2020〕124号
唐晓明等8名代表：
你们提出的关于将部分收费公路专项债券作为PPP项目政府方资本金使用的建议收悉，现答复如下：
一、地方政府专项债券支持甘肃情况
自2015年新预算法实施以来，每年大幅增加甘肃省的新增地方政府专项债务限额规模。2015-2020年，经国务院批准，分别下达甘肃省新增专项债券额度25亿元、25亿元、158亿元、204亿元、368亿元、614亿元，年均增长90%。下一步，分配以后年度地方政府债务限额时，在有效防范风险的前提下，积极加大对甘肃省支持力度，促进甘肃省经济社会发展。
二、关于将部分收费公路专项债券作为PPP项目政府方资本金问题
按照国务院常务会议部署，专项债券作为符合条件重大项目资本金的领域已由4个进一步扩大为10个，其中包括收费公路。甘肃省可在国务院确定的比例内将收费公路专项债券用作符合条件的重大项目资本金。
对于将专项债券作为PPP项目资本金的问题,这种模式虽有利于带动大规模投资，但容易产生财政兜底预期、层层放大杠杆，风险相对较大；且操作层面存在较多挑战。此外，按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）规定，PPP项目不得出现以债务性资金充当资本金的行为。
感谢你们对财政工作的关心，欢迎再提宝贵意见。
联系单位及电话：财政部预算司 010-68551433
财 政 部
2020年9月8日
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