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導語：近期，文旅部辦公廳印發《關于用好地方政府專項債券的通知》，鼓勵各地文化和旅游部門積極用好地方政府專項債券支持各地重大文旅項目。此舉對于當前處在復蘇期的文旅產業而言，無疑是注入了一針“強心劑”。那么，這項新政有哪些新的亮點？各地文旅專項債券發行現狀如何？存在哪些亟待解決的現實問題？本文將聚焦這些熱點作詳細解讀。
景區關閉、劇院歇業、項目停工……新冠肺炎疫情發生以來，我國文化和旅游行業經受有史以來最為嚴重的沖擊。為全力幫助文旅行業共渡難關，從國家部委到地方，先后出臺涵蓋貸款融資、稅費減免、降低成本等一系列政策措施，為緩解文旅企經營困境、推動文旅復蘇發揮不可替代作用。
然而，與上述普惠性政策相比，近期文旅部出臺的重要舉措，無疑是近年來含金量最高、支撐作用最強、最具持久效應的政策之一，故被地方政府和業界稱為推動文旅行業穩定發展的“壓倉石”。
近期已釋放4000億的紅利
自2015年專項債券政策出臺以來，關于地方政府專項債券含義、分類、優勢及審批與發行流程等方面的政策，官方和各類平臺均作了較全面的解讀，在此不再贅述。
觀此次文旅部發布的《通知》內容，雖然全文僅有800余字，卻強烈釋放出國家在宏觀政策層面推動文旅產業復蘇的決心。據不完全統計，近期江蘇、安徽、山東、四川、湖南、江西等地均有重要文旅項目簽約或文旅專項債券發行，概算投資額約4000億元。
那么《通知》中又有什么重點需要我們關注的呢？
一是“新基建”成為重要突破口
《通知》指出，各地文化和旅游行政部門要主動與所在地財政、發展改革等部門溝通對接，爭取將文化和旅游行業納入各地地方政府專項債券重點支持范圍，要抓住當前項目集中受理和申報的“窗口期”，做好符合條件的文化和旅游領域重大項目的申報和儲備工作，積極爭取專項債券支持。
眾所周知，因新冠肺炎疫情等原因，“新基建”進度受到嚴重影響。5月6日國務院常務會議要求，在原有七大重點領域的基礎上，2020年專項債還將國家重大戰略項目單獨列出、重點支持，允許地方投向教育、醫療等民生消費升級領域，特別是加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設。
文旅產業作為融合創新度高的新型服務業，已經成為“新基建”體系建設中不可或缺的重要內容。為此，將文旅行業納入各地地方政府專項債券重點支持范圍，既符合國家政策重點支持范圍，也符合重點領域重大項目申報條件，更符合當前文旅行業復工復產急迫需要。
二是“新定位”打破申報邊界線
《通知》明確，各地在文旅重大項目申報過程中，將擬申報項目定位于具備一定收益性的重大項目，并根據項目特點確定所屬領域。既可以從文化旅游等已經明確的重點領域進行申報，也可以根據項目特點，從生態環保，農林水利、市政和產業園區基礎設施等與文化和旅游相關聯的領域進行申報。
此次對文旅專項債券的“重新定位”，打破了以往地方政府普通專項債券僅能用于重大基礎設施建設、城鎮化項目、公益性事業發展項目、脫貧攻堅等公益性資本支出的限制；使得具備一定收益性(包括企業運營的)重大文旅項目，既可通過發行文旅項目專債解決燃眉之急，也可通過申報重點領域關聯項目債券進行融資，實現項目收益融資自求平衡。
此舉不但合理擴大專項債券使用范圍，也為地方豐富專項債券的品類提供了創新空間。2018年以來，四川、浙江、江西等各地在文化和旅游專項債領域不斷創新實踐，陸續推出旅游專項債、文旅專項債、紅色旅游專項債、旅游扶貧專項債、文化產業專項債、旅游產業專項債等債券品種，為具有經營性收入的文旅重大項目提供資本支持。
三是“新模式”催生融資組合拳
從近年來國家政策和各地實踐看，地方政府專項債券是各地政府在財政稅收收入以外新增的資金渠道，主要通過采取“統借統還”模式，合法舉債來推進重大項目建設。
目前，地方債風險高、新債規模受控，加上文旅項目投資回報周期較長等因素制約，文旅項目獲取地方政府專項債券支持必須嚴格執行法定限額管理。為此，《通知》特別提出，要積極協調金融機構為專項債券支持項目提供配套融資支持，做好項目推介工作，加快項目落地。
此舉充分表明，各地試點分類發行專項債券的規模，應當在國務院批準的本地區專項債務限額內統籌安排，不足部分需要協調金融機構為專項債券支持項目提供配套融資支持，通過股債聯動、投貸結合等方式打好投資組合拳，形成多元化投融資機制。
據文旅部公布的數據顯示：截至3月底，全國文化和旅游領域成功發行地方政府專項債券23只、總金額達到132.59億元。隨著此次政策的出臺，文旅專項債券或將成為各地政府重要抓手，發行總規模將大幅度增加。
抓住“窗口期”搶占制高點
疫情后，在國家宏觀政策助推下，各地尋求文旅產業復蘇之心尤為急切，不少企業受疫情影響“囊中羞澀”，導致投資積極性相對受打擊。于是搶抓中央加大投資、拉動消費等重大政策“窗口期”，通過發行地方政府專項債券推動文旅重大項目落地，成為各地爭相搶占的制高點。
四川省作為發行全國首支旅游專項債券的大省，早在1月2日，就在上交所成功發行2020年首批新增專項債券24期共計356.71億元，完成中央2020年提前下達四川省新增債券限額624億元的57.17%；同日，河南亦披露將發行12期共計519億元專項債。四川與河南成為2020年全國最早發行專項債的省份。
四川省首批新增專項債券共分為376個子項目，涉及收費公路、城鄉基礎設施建設、文化旅游、工業園區、水務建設、鄉村振興、生態環保、醫院、學校等公益性項目，符合國常會支持領域和專項債券優先支持重大項目建設范圍。其中，文化旅游項目投向占比為5.67%。
▲ 2020年四川首批專項債券主要投向領域
1月10日，四川省2020年第二批新增專項債券在上交所成功發行，成為全國首個第二次發行2020年地方政府專項債券的省份。本批次專項債券共發行23期，發行總額150.67億元，全部為新增專項債券。
本批次專項債券共計211個子項目，項目涉及城鄉基礎設施建設、生態環保、工業園區建設、收費公路、水務建設、鄉村振興、學校建設、醫院建設、文化旅游等9個類型公益性項目。其中，專項債券做資本金涉及2個項目，發行金額合計1.72億元；組合融資專項債券涉及6個項目，發行金額合計4.12億元。
▲ 2020年四川第二批專項債券主要投向領域
2月27日，四川省2020年第三批新增債券成功發行。本批次地方政府債券共發行17期，發行總額393.62億元，全部為新增債券。其中專項債券共發行14期共計116.62億元。涉及城鄉基礎設施建設、社會事業、公共衛生防疫體系建設、鄉村振興等4個領域共計128個項目。其中，涉文化旅游項目7個，發行總額4.11億元。
▲ 2020年四川第三批專項債券主要投向領域
5月18日，四川省2020年第五批新增專項債券成功發行。本批次新增專項債券共發行17期，發行總額539.54億元，共涉及702個項目，單批次發行項目數最多。資金重點用于產業園及基礎設施建設、其他交通基礎設施、醫療健康等項目建設。其中，文化旅游發行金額為12.58億元，占發行總額的2.33%。
據文化產業評論（ID：whcypl）統計：截止目前，四川省2020年已發行新增專項債券共計1210億元，廣東、山東緊隨其后，排名全國第三；已發行五批次79期，發行批次、期數全國第一；已發行項目數達1426個，已發行項目數全國第一；發行文化旅游專項債券16只、總金額達82.33億元，數量規模均居全國前列。
▲ 2020年四川省新增文化旅游專項債券發行情況
與四川省相比較，河南省2020年首批新增專項債券共發行12期，全部為新增專項債券。發行總額519億元，發行期數縮短了12期，發行總額多出162.29億元，成為全國地方政府債券發行雙“第一”（全國首個發行2020年政府債券，首個中央提前下達新增債券限額全部發行完畢的省份）。
從兩省發行的品類看，河南省首次新增專項債券共分為538個子項目，項目涉及交通和物流基礎設施、農林水利、生態環保、社會事業、市政和產業園區基礎設施、其他城鎮基礎設施等公益性項目，相關文化或旅游項目納入社會事業領域發行，沒有進行單列。
▲ 2020年河南省首批專項債券主要投向領域
除四川、河南兩省外，1月16日，安徽省2020年首批新增債券在上交所成功發行。本批次地方政府債券共發行6期，發行總額396億元，全部為新增債券（其中專項債券5期共計277億元，一般債券1期共計119億元）。
▲ 2020年安徽省首批新增專項債券主要投向領域
截至3月31日，安徽省2020年已發行地方政府債券兩批次12期共計723.01億元，其中專項債券10期共計587億元，一般債券2期136.01億元。按用途劃分，新增債券706億元，其中新增專項債券587億元，新增一般債券119億元。
兩批次共計425個項目（首批193個、第二批232個），涉及基礎設施、收費公路、文化旅游等12個項目類型。
▲ 2020年安徽省兩批新增專項債券發行情況
文化產業評論（ID：whcypl）在梳理中發現，截止目前，廣西自治區2020年已發行地方政府債券三批次17期，發行總額552.2億元，其中專項債券14期共計308億元，新增一般債券211億元。主要投向為產業園區、社會領域、收費公路等領域。廣西與四川同為文化旅游大省，但發行文旅專項債券數量并不多。據不完全統計，3批次217個項目中涉及文旅的僅有7個，專債發行額8.61億元，占發行總額的2.80%。
與此同時，截至5月18日，山東省2020年分三批次發行新增專項債券26期共計1329.15億元，已發行金額排名位居全國第二位。三批次共計771個項目（首批327個、第二批46個、第三批398個）涉及城鄉市政基礎設施及產業園建設、生態環保及社會事業發展等重點領域13個項目類型。其中，文化項目發行金額23.37億元，占發行總金額的1.76%。
▲ 2020年山東省新增專項債券項目類型占比
值得特別關注的是江蘇省。據文化產業評論（ID:whcypl）梳理，截至目前，江蘇省先后分兩批次成功發行地方新增專項債券7期（1月13日首批4期共發行357億元。5月12日第二批次3期共發行463億元），共計820億元。單個項目平均發行金額1.85億元。其中，文化和旅游項目專項債券發行金額為41.84億元，占發行總額的5.1%。
▲ 2020年江蘇省發行兩批新增專項債券類型占比
據文化產業評論（ID：whcypl）統計，截止2020年5月17日，全國共有37個具備地方政府債券發行資格的地區發行了620只地方政府債券，規模為21268.27億元。其中新增債券17998.63億元，新增專項債券12742.99億元，新增一般債券5255.64億元。
綜上分析，除了上述梳理出的四川、安徽、江蘇、河南、廣西等省（區）外，其他地區均少有對外發布文化和旅游專項債券發行信息。這充分說明了，因為受類別界定和范圍制約，文化和旅游領域專項債券尚未受到地方政府的重視，完全納入地方專項債券發行仍需政策推動。這也是此次文旅部出臺“政策”的主要意圖。
▲ 全國各省市地方債發行情況匯總表（來源：泓創智勝）
當前仍有“四個不足”亟待破解
與銀行信貸產品相比較，地方政府專項債券具有支持領域多、發行周期長、融資額度大、產品利率低、抗風險較強等特點，對于解決培育周期長、資本需求高的文化和旅游產業而言尤為關鍵。然而，當前在實際運行和操作過程中，仍然存在諸多難點、痛點和堵點。主要集中以下四個方面：
一是政策把握不足
今年中辦國辦印發的《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，以及近年來國家發展改革委出臺的《社會領域產業專項債券發行指引》《農村產業融合發展專項債券發行指引》等政策文件，均明指出社會領域產業專項債券領域包括健康、養老、教育、文化、體育和旅游，以及鄉村振興、生態環保、城鎮基礎設施等重點領域。
此次，文旅部在《通知》中再次明確，各地在文旅重大項目申報過程中，既可以從文化旅游等已經明確的重點領域進行申報，從生態環保，農林水利、市政和產業園區基礎設施等與文化和旅游相關聯的領域進行申報。
從各地實際發行數量情況看，普遍存在“少數干、多數看”的現象。如此基本有兩種情況：一方面是多數地區可能不需要文旅專項債；另一方面或沒有爭取到文旅專項債，顯然后者因素更多。究其原因是對政策認知和把握不足。
為此，建議：文旅部在下步培訓工作中，將相關政策解讀作為重點培訓內容。
二是項目儲備不足
去年以來，為管理好專項債券項目，防止出現“半拉子”工程，中央要求各地發行政府專項債券必須堅持“資金跟著項目走、項目跟著規劃走、規劃跟著目標走”的定位，實行限額和自主申報兩結合，實現債券發行需求和發行能力相匹配。
然而，重申報輕管理的現象在不少地方屢見不鮮。如，廣東審計廳2019年3月審計2018年新增地方政府債券中時發現，有13個市、55個縣共有138.76億元新增政府債券資金存放在財政部門或預算（項目）單位未實際使用。
造成資金閑置最主要的原因是，一些地區未提前做好項目儲備、可行性研究、規劃布局等前期準備不到位，導致專項債券發行后找不到對應項目，出現“錢等項目”的情況。為此，各地必須提高專項債券項目儲備質量，確保“發得出、用得好、還得上”。
三是自主空間不足
目前專項債券實行“限額、限類、限時”管理模式：中央每年新增限額自上而下核定，當年核定的額度只能在當年發行完畢；每年下達的專項債券額度有明確的投向重點，由于市縣政府沒有發行自主權，在申報過程中大都采用“戴帽”打捆發行，造成后期項目資金無法有效分配。
為此，建議：國務院每年下達新增地方專項債券額度和重點投向時，在優先保障中央確定的重點領域、重點項目資金需求的基礎上，加大市縣政府對專項債券使用投向的選擇空間，合理保障當地急需建設重點項目融資需求，更好發揮債券資金效益。如，文旅部可根據各地文旅項目投融資需求，向國家發改委等部門提供文旅專項債需求清單。
四是示范引導不足
目前，全國各省區市在發行文旅地方政府專項債券方面嚴重失衡，且區域過于集中，與文化和旅游產業發展要求不相適應。除了上述三個方面的因素外，還有一個重要的問題就是缺乏示范引導，導致一些省區市政府對發行文旅專項債券重視不夠、經驗辦法不多。
建議：文旅部相關司局加強對各地發行文化旅游領域專項債券情況進行全面調研，及時總結推廣各地成功經驗，發現和解決存在的重難點問題。如，四川省自2018年發行全國首只旅游專項債券以來，在文化旅游專項領域探索形成了一整套創新發行機制和成熟的做法。
再如，5月12日，江蘇省成功發行全國首只大運河文化帶建設地方政府專項債券，不僅拓展文旅專項債券發行品類，也為類似國家戰略項目發債提供了樣本。這些成功的經驗，完全可以作為典型案件在全國文旅系統進行示范推廣。
結語
實踐證明，機會永遠留給有準備的人。綜上分析，今年將是2015年地方專項債券發行以來，文旅行業獲取國家政策和地方專項債支持最好的年份。一方面，今年的地方專項債發行體量龐大，預計新增地方政府專項債規模會達到3.5至4萬億；另一方面，文旅部發文推動支持，在各地提供了有力的政策支撐。
當前正值各地集中申報和發行的“窗口期”，文旅業如何在4萬億這個大盤子搶占先機？真正分到多少？關鍵要看省級政府對落實政策的統籌力度，對文旅產業重視程度，以及在同等條件下文旅項目的優質度和市場回報率。總之，時不我待，錯過了眼下這波紅利，或將錯過更多的發展機會。
本文來源：文化產業評論
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